L’état d’urgence imprime sa marque dans le droit commun

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La lettre d’information

Par Patrick Canin, membre du Bureau national de la LDH et co-animateur du groupe de travail «  Justice police » de la LDHLe gouvernement a approuvé, en conseil des ministres le 22 juin 2017, après avis du Conseil d’Etat, deux projets de lois sécuritaires :

– l’un-tend à la prorogation de l’état d’urgence jusqu’au 1er novembre 2017 et aura pour effet de placer, la France, une nouvelle fois sous ce régime d’exception pour une durée totale inédite de presque deux ans (un précédent, d’une durée excessive de ce régime dérogatoire, a été l’état d’urgence décidé et prorogé d’avril 1961 à octobre 1962, soit 18 mois) alors que les conditions légales de ce régime exceptionnel ne sont plus réunies.

– l’autre, intitulé projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, introduit, dans le code de la sécurité intérieure, de nouvelles dispositions qui accroissent considérablement les pouvoirs de police administrative et qui sont inspirées (mais pas transposées), pour la plupart, de celles de l’état d’urgence. Ce deuxième projet de loi est présenté par le gouvernement comme nécessaire pour « sortir » de l’état d’urgence. On remarquera que, pour faire adopter la loi du 3 juin 2016, le précédent gouvernement avait aussi invoqué que cette dernière loi était une nécessité pour mettre fin à l’état d’exception. Or, loin de cesser, l’état d’urgence avait été reconduit par la loi du 21 juillet 2016 pour une période de six mois ! Dans son avis du 2 février 2016, le Conseil d’Etat indiquait déjà qu’il « convient que le gouvernement prépare dès maintenant la fin de l’état d’urgence ». On voit la difficulté pour les pouvoirs publics de renoncer à un droit d’exception, ce qui pose problème dans une démocratie.

Le projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme s’inscrit dans un ensemble de textes, une dizaine au total depuis 2012 (mais depuis les premiers attentats d’ampleur de 1986, les textes se sont succédés) qui vont tous dans le sens de restrictions des droits et libertés, et qui se superposent en strates dans une perspective pleinement sécuritaire : loi du 21 décembre 2012 relative à la sécurité et à la lutte contre le terrorisme, loi du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, loi du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme, loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, loi du 20 novembre 2015 prorogeant l’application de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions, loi du 23 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports publics collectifs de voyageurs, loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale, loi du 21 juillet 2016 prorogeant l’application de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et portant diverses mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.

Les lois des 3 juin et 21 juillet 2016 avaient déjà introduit dans le droit commun des mesures de police administratives inspirées par le droit d’exception de l’état d’urgence (par exemple, les contrôles administratifs des retours sur le territoire avec la possibilité pour le préfet d’assigner à résidence, avec astreinte à demeurer au domicile pendant une plage horaire fixée dans la limite de huit heures par vingt-quatre heures, et obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou unités de gendarmerie dans la limite de trois présentations par semaine).

Le projet de loi renforce ces règles, l’ensemble constituant un véritable droit administratif d’exception qui a vocation à s’appliquer en temps normal.

Seuls certains articles seront examinés, sachant que la loi contient aussi des dispositions relatives à la création de traitements automatisés pour le transport aérien ou maritime de personnes (articles 6 et 7) ; aux techniques de renseignement (articles 8 et 9) notamment, à la surveillance hertzienne renforcée ; aux contrôles étendus dans les zones transfrontalières (article 10) et en Outre-mer (article 11).

I – Les périmètres de protection (article 1er du projet)

La loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (article 8-1) prévoit que, dans certaines zones, le préfet peut autoriser, par décision motivée, la police ou la gendarmerie à procéder à des contrôles d’identité, à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages ainsi qu’à la visite des véhicules « circulant, arrêtés ou stationnant sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public ». La décision du préfet désigne les lieux concernés qui doivent être précisément définis ainsi que la durée de l’autorisation qui ne peut excéder vingt-quatre heures.

Le projet de loi autorise (article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure) la création d’un périmètre de protection où l’accès à la circulation des personnes sera réglementé. En effet, désormais, « afin d’assurer la sécurité d’un lieu ou d’un événement soumis à un risque de terrorisme à raison de sa nature ou de l’ampleur de sa fréquentation », le préfet pourra instituer un périmètre de protection au sein duquel l’accès et la circulation des personnes seront réglementés. L’arrêté définira le périmètre, « limité aux lieux soumis à la menace et à leurs abords ». Dans ces zones, l’arrêté pourra autoriser les policiers et les gendarmes, ainsi que des agents de sécurité privée (sous le contrôle d’un officier de police judiciaire), de procéder à des palpations de sécurité, à l’inspection visuelle et à la fouille des bagages. Les policiers municipaux (en accord avec le maire) pourront également participer à ces opérations. En outre, l’arrêté pourra subordonner l’accès des lieux à la visite des véhicules par la police nationale et la gendarmerie, avec le consentement de leurs propriétaires. Les personnes qui refuseront de se soumettre à ces divers contrôles se verront interdire l’accès ou seront reconduites d’office à l’extérieur du périmètre.

On le voit, le projet prévoit d’importantes restrictions à la liberté d’aller et venir de chacun sous prétexte de prévention d’actes de terrorisme. On peut légitimement s’interroger sur la constitutionnalité et la conventionnalité (au regard de la CEDH) de ces dispositions en raison de leur généralité. En effet, d’une part, s’agissant de la condition d’instauration d’un périmètre de protection, il est fait état d’un « risque » d’actes de terrorisme à raison de la « nature » ou de « l’ampleur de la fréquentation » du lieu ou de l’événement, sans que soit nécessairement démontrée la présence de circonstances particulières. Or, dans sa décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, le Conseil constitutionnel avait considéré que l’autorité administrative doit justifier, dans tous les cas, des « circonstances particulières établissant le risque d’atteintes à l’ordre public qui a motivé le contrôle ». La rédaction actuelle paraît en deçà de cette exigence. D’autre part, le texte délègue des pouvoirs de police administrative à des agents de sécurité privée (agissant certes « sous l’autorité » d’un officier de police judiciaire) opérant ainsi une privatisation de certaines fonctions de la police administrative contraire à l’article 12 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, qui fait partie du bloc de constitutionnalité, et qui vise la « force publique » comme garante des droits de l’Homme. Enfin, la durée du périmètre de protection n’est aucunement indiquée, le texte laissant une marge d’appréciation au préfet en précisant seulement qu’elle doit être « adaptée et proportionnée aux nécessités ».

On relèvera enfin que le procureur de la République, en vertu du code de procédure pénale (article 78-2-2), dispose du pouvoir de décider des mêmes mesures de contrôle des personnes et des biens pour la recherche et la poursuite des actes de terrorisme.

II – La fermeture des lieux de culte (article 2 du projet)

La loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (article 8, modifié par la loi du 21 juillet 2016) donne le pouvoir au ministre de l’Intérieur et au préfet d’ordonner la fermeture provisoire des salles de spectacles, débits de boissons et lieux de réunions de toute nature, en particulier des lieux de culte au sein desquels « sont tenus des propos constituant une provocation à la haine ou à la violence ou une provocation à la commission d’acte de terrorisme ou faisant l’apologie de ces actes ».

Le projet donne au préfet la possibilité (articles L. 227-1 et L. 227-2 du code de la sécurité intérieure), « aux fins de prévention des actes de terrorisme », de prononcer la fermeture des lieux de culte dans lesquels « les propos qui y sont tenus, les idées et théories qui y sont diffusées ou les activités qui s’y déroulent, provoquent à  la commission d’actes de terrorisme en France ou à l’étranger, incitent à la violence ou font l’apologie de tels actes ». Cette formulation singulièrement large incluant les « idées et théories » risque d’entraîner des dérives d’interprétation et de conduire à une appréciation purement subjective de la part de l’autorité administrative.

Le texte précise que la fermeture, dont la durée doit être « proportionnée aux circonstances qui l’ont motivée », ne peut excéder six mois (le Conseil d’Etat, dans son avis du 15 juin 2017, a considéré que cette durée ne devrait pas dépasser quatre mois).

L’arrêté de fermeture devra être précédé d’une procédure contradictoire et le recours en référé-liberté sera suspensif, s’il est exercé dans les 48 heures.

Une telle mesure de fermeture, même provisoire, d’un lieu de culte devrait relever du juge judiciaire, gardien traditionnel des libertés publiques et non de l’autorité administrative.

III – Les mesures individuelles de surveillance (article 3 du projet)

Sous ce titre, sont prévues (articles L. 228-1 à L.228-7 du code la sécurité intérieure) de très nombreuses mesures administratives restrictives de liberté ou de droits, de la nature de celles qui peuvent être prononcées à l’encontre des personnes placées sous contrôle judiciaire donc mises en examen, parce qu’existent à leur égard des indices graves, précis et concordants de culpabilité. Or ici, ces obligations seront imposées à des personnes simplement suspectées à partir souvent et exclusivement de « notes blanches » établies par les services de renseignement donc par l’administration qui établit elle-même ses propres preuves. De plus, ces obligations dépendront de la seule appréciation du ministre de l’Intérieur sans aucune intervention préalable d’un juge judiciaire.

1° – Les conditions d’application de ces mesures

Le projet précise que ces mesures pourront être prononcées « aux fins de prévenir des actes de terrorisme » et à l’encontre de « toute personne » (donc même un mineur) à l’égard de laquelle « il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics » et qui :

– soit entre « en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme » ;

– soit  qui « soutient ou adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme en France ou à l’étranger ou faisant l’apologie de tels actes ».

2° – Les obligations individuelles

Ces personnes pourront se voir prescrire, par le ministre de l’Intérieur, après une procédure administrative préalable contradictoire, et après l’information du procureur de la République de Paris, les obligations suivantes :

– ne pas se déplacer à l’extérieur d’un périmètre géographique déterminé qui ne peut être inférieur à la commune. A la différence de l’assignation à résidence de la loi du 3 avril 1955, aucune astreinte à demeurer dans un lieu d’habitation pendant une plage horaire n’est ici envisagée ;

– se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie dans la limite d’une fois par jour (trois fois par jour dans le cas de l’état d’urgence). A la place de cette obligation, le ministre de l’Intérieur pourra proposer à l’intéressé de le placer sous surveillance électronique. En cas d’accord écrit, le périmètre géographique imposé ne pourra être inférieur au département (au lieu de la commune). Le texte ajoute que le dispositif technique ne pourra être utilisé par l’autorité administrative pour localiser la personne (sauf lorsqu’elle a quitté le périmètre) mais, en pratique, il n’est pas certain que cette déclaration de principe soit réellement respectée. Enfin, l’article précise qu’un décret en Conseil d’Etat fixera les conditions dans lesquelles la mise en œuvre du dispositif technique (le port du bracelet électronique) pourra être « confiée à une personne de droit privé habilitée à cette fin ». Alors que la mise en oeuvre de ce dispositif relève aujourd’hui de l’administration pénitentiaire, la loi pose le fondement d’une privatisation de cette mission ;

– déclarer son lieu d’habitation et tout changement de celui-ci.

Ces obligations seront prescrites pour une durée maximale de trois mois renouvelable (sans limite fixée) par décision motivée « sur la base d’éléments nouveaux ou complémentaires ». Le Conseil d’Etat, dans son avis du 15 juin 2017, a considéré que la durée maximale, compte tenu des renouvellements devrait être de six mois pour l’obligation de résider dans un périmètre géographique et de douze mois dans les autres cas.

3° – Les obligations individuelles alternatives

Si les mesures que l’on vient de préciser ne sont pas imposées par le ministre de l’Intérieur, celui-ci pourra toutefois, après information du procureur de la République de Paris, faire obligation à la personne visée, pour une durée maximale de six mois renouvelable (sans limite prévue) par décision motivée sur « la base d’éléments nouveaux ou complémentaires » (le Conseil d’Etat considère que la durée totale ne devrait pas dépasser douze mois) de :

– déclarer son domicile et tout changement de celui-ci ;

– signaler ses déplacements à l’extérieur d’un périmètre déterminé ne pouvant être plus restreint que le territoire d’une commune.

4° – Les obligations générales

Pour les personnes visées, le ministre de l’Intérieur pourra, après information du procureur de la République de Paris, faire obligation, même lorsque sont déjà mises en oeuvre les mesures exposées ci-dessus, de :

– déclarer les numéros d’abonnement et identifiants techniques de tout moyen de communication électronique dont elle dispose ou qu’elle utilise, ainsi que tout changement de ces numéros d’abonnement ou d’identifiants étant précisé que « ces déclarations ne portent pas sur les mots de passe ». Le projet va, par conséquent, très loin dans l’atteinte aux droits et libertés puisqu’il oblige l’intéressé à se faire collaborateur ou auxiliaire de l’autorité administrative (en l’occurrence les services de renseignement) en participant, en quelque sorte, à la recherche de preuves contre lui-même. Mesure particulièrement demandée par les services de renseignement pour faciliter leur tâche (mais les carences de l’Etat dans l’organisation et le financement de ces services ne sauraient se retourner contre les libertés des citoyens), cette obligation contrevient manifestement aux normes internationales et européennes de protection de la vie privée et des données personnelles ;

– ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées « dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique » ;

Ces obligations seront prononcées pour une durée maximale de six mois renouvelable (sans limite précisée) « par décision motivée sur la base d’éléments nouveaux ou complémentaires ». Le Conseil d’Etat estime que la durée maximale devrait être de douze mois.

5° – Les sanctions pénales

Le fait de se soustraire aux obligations individuelles sera puni d’une peine de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d’amende.

III – Les perquisitions et saisies administratives (article 4 du projet)

La loi du 3 avril 1955, modifiée, prévoit (article 11) que le décret qui déclare ou la loi qui proroge l’état d’urgence peut, par une disposition expresse, conférer aux autorités administratives le pouvoir d’ordonner des perquisitions « en tout lieu, y compris un domicile, sauf dans un lieu affecté à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes, lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics ». La perquisition peut avoir lieu de jour et de nuit (sur motivation spéciale fondée sur l’urgence ou les nécessités de l’opération). Une retenue sur place des personnes présentes sur le lieu de la perquisition est possible « pendant le temps nécessaire au déroulement de la perquisition » (sans pouvoir excéder quatre heures). Enfin, au cours de la perquisition, les données contenues dans tout système informatique peuvent être copiées ou la saisie des systèmes informatiques ou des équipements terminaux réalisée par l’officier de police judiciaire. L’exploitation de ces données est soumise à l’autorisation du juge des référés du tribunal administratif.

Le projet de loi ne reproduit pas tel quel le régime des perquisitions  administratives applicables dans le cadre de l’état d’urgence. Les perquisitions (article L. 229-1 à L. 229-5 du code de la sécurité intérieure), sous l’appellation de « visites » (!), pourront être ordonnées « aux seules fins de prévenir des actes de terrorisme », par le préfet, après autorisation motivée (susceptible d’un appel non suspensif devant le premier président de la cour d’appel) du juge des libertés et de la détention près le tribunal de grande instance de Paris, le procureur de la République près ce tribunal étant informé.

Elles pourront être effectuées, sous l’autorité et le contrôle du juge des libertés et la détention, en tout lieu (à l’exception des lieux affectés à l’exercice d’un mandat parlementaire ou à l’activité professionnelle des avocats, magistrats et journalistes), « lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser » que ce lieu est « fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d’une particulière gravité pour la sécurité et l’ordre publics » dès lors que cette personne, soit « entre en relation habituelle avec des personnes ou des organisations qui incitent, facilitent ou participent à des actes de terrorisme », soit « soutient ou adhère à des thèses incitant à la commission d’actes de terrorisme en France ou à l’étranger ou faisant l’apologie de tels actes ».

Sous ces mêmes conditions, pourra être réalisée la saisie des documents, objets ou des données contenues dans tout système informatique ou équipement terminal présent sur les lieux. Mais pour l’exploitation des données, l’autorité administrative devra revenir devant le juge des libertés et de la détention et obtenir son autorisation. Les données copiées seront détruites à l’expiration d’un délai maximal de trois mois.

L’occupant ou son représentant pourra faire appel à un conseil sans que l’exercice de cette faculté n’entraîne la suspension des opérations de perquisitions.

Comme en matière d’état d’urgence, la perquisition pourra avoir lieu de jour et de nuit (mais dans ce cas avec l’autorisation expresse du juge des libertés et de la détention).

Enfin, l’officier de police judiciaire, après information du juge des libertés et de la détention, pourra décider de retenir sur place la personne à l’égard de laquelle la perquisition a été autorisée « pendant le temps strictement nécessaire au déroulement des opérations » (sans pouvoir excéder quatre heures) dès lors qu’elle est susceptible de fournir des renseignements sur les objets, documents et données présents sur les lieux « ayant un lien avec la finalité de prévention des actes de terrorisme » qui a justifié la perquisition.

Ces dispositions, malgré les limites et garanties, posent problème au regard des exigences de l’Etat de droit en ce qu’elles confient à l’autorité administrative le pouvoir de décider d’actes (perquisitions et saisies) qui devraient relever de l’office exclusif du juge judiciaire.

Le projet de loi et les textes antérieurs montrent une véritable fuite en avant des pouvoirs publics qui, après chaque attentat, se réfugient dans l’élaboration d’une nouvelle loi, souvent adoptée dans le cadre de la procédure accélérée, sans avoir même pris le temps de procéder à une évaluation pertinente des législations antérieures (les études d’impact des lois étant souvent lacunaires comme le Conseil d’Etat l’a relevé à plusieurs reprises) et sans non plus s’interroger sur l’efficacité réelle de l’action des services de renseignement et de lutte contre le terrorisme. Se crée ainsi un véritable droit d’exception qui ampute, sans retour en arrière possible, les droits et libertés de chacun. A un droit pénal classique qui sanctionne les auteurs de faits infractionnels tangibles commis ou tentés ou même seulement préparés, est venu s’ajouter, sans opposition majeure du public, un droit administratif pénal qui envisage alors non plus des auteurs d’infractions mais des suspects (dont la notion est incertaine et variable) auxquels sont alors imposées des mesures coercitives restrictives ou privatives de liberté. Le soupçon remplace le fait matériel, stigmatise une partie de la population et conduit à l’arbitraire. La lutte contre le terrorisme ne saurait légitimer les évolutions législatives que l’on a retracées. Comme l’ont rappelé les instances délibératives (Assemblée générale et Conseil de sécurité) de l’organisation des Nations unies, les Etats membres doivent veiller à ce que les mesures qu’ils prennent pour combattre le terrorisme soient conformes aux obligations que leur fait le droit international, en particulier, le droit international des droits de l’Homme, le droit international des réfugiés et le droit international humanitaire. Le fait pour les Etats de se  soustraire à leurs obligations en matière de respect des droits de l’Homme, des libertés fondamentales et de l’Etat de droit « est un des facteurs contribuant à une radicalisation accrue et favorise le sentiment d’impunité » (résolution n°2178 du 24 septembre 2014 du Conseil de sécurité).

 
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