fragilisation du statut de migrant au Royaume-Uni..

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L’Immigration Act 2016 :

une fragilisation supplémentaire

du statut de migrant

au Royaume-Uni

Boureau, Agathe

1L’actuelle situation de crise politique, économique et sociale dans de nombreux pays conduit une partie des populations à s’exiler. L’Angleterre est l’un des pays européens les plus prisés par cette nouvelle vague d’immigration. Les raisons de ce phénomène sont variées : l’Angleterre est une puissance économique européenne, formée par une population cosmopolite, où le droit du travail est particulièrement souple.

2 En France, la ville de Calais est le théâtre emblématique de cette situation. Les migrants cherchent à atteindre leur « eldorado », et se concentrent à ce point de passage entre l’Europe continentale et la Grande-Bretagne. Les accords du Touquet de 2003 qui en est à l’origine, sont remis en cause par une part croissante de la classe politique française1. La première ministre britannique Theresa May s’est rendue en France le 21 juillet 2016, notamment pour s’assurer que ce traité bilatéral ne serait pas prochainement contesté2.

  • 3 British Nationality Act, 1948.
  • 4 Immigration, HC Deb 19 March 2003, vol. 401.

3 Mais l’histoire est ancienne. Après la seconde guerre mondiale, une partie des populations de l’important ex-empire colonial ont acquis la nationalité britannique grâce au British Nationality Act 19483. Entre 1953 et 1961, le nombre de citoyens du Commonwealth s’installant sur le territoire britannique est passé de 3 000 à 136 000 personnes4.

  • 5 Commonwealth Immigration Act, 1962.
  • 6 Ireland Act, 1949.

4 En réaction et dans la perspective de réguler ce mouvement, l’Etat a adopté le Commonwealth Immigration Act 1962, autorisant principalement la venue de personnes qualifiées ou présentant un intérêt pour la dynamique économique du pays5. Cette loi ne s’applique toutefois pas aux migrants irlandais, puisque depuis 1949, ces derniers ne « sont reconnus comme étrangers par aucune loi »6.

  • 7 Commonwealth Immigrants Act 1968.

5 En 1968, le Parlement a exigé des nouveaux arrivants qu’ils aient des liens manifestes avec le Royaume-Uni7. Avec l’Immigration Act 1971, pour entrer sur le territoire, il est devenu nécessaire d’être descendant de personnes nées au Royaume-Uni. La vague de migration se tarit en conséquence pendant la décennie suivante.

6 Les années 1980 voient les règles relatives à l’immigration se renforcer. Le droit du sol est remis en cause par le British Nationality Act 1981. Une distinction légale est créée entre les personnes ayant acquis la nationalité britannique par leur ascendance et les autres. Ces derniers ne transmettent plus automatiquement la nationalité à leurs enfants.

  • 8 Helen Warrell, « Net migration to the UK stays at near-record level », Financial Times, 25 août 201 (…)

7 L’adhésion à l’Union Européenne et la liberté de circulation des personnes prévue à l’article 45 du Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne stimule une vague de migration économique. Aujourd’hui, les personnes d’origine polonaise représentent le groupe le plus important d’immigrés au Royaume-Uni8. Evidemment, il reste difficile de connaitre le nombre de personnes immigrées en situation irrégulière. Mais la « London School of Economics », sous l’égide du ministère de l’intérieur Britannique, estime que cette population pourrait représenter entre 300 000 et 500 000 personnes, quand la population britannique est établie à plus de 44 millions de citoyens. Cette situation est telle que la dernière vague de migration faisant suite aux conflits du Moyen-Orient, et aux crises économiques européennes a été au nombre des arguments mis au premier plan de la campagne sur le “Brexit”.

8 Ces deux dernières décennies, la législation sur l’immigration et sur la nationalité a connu une inflation sensible. Ont reçu l’« assentiment royal », l’Asylum and Immigration Act 1996, le Special Immigration Appeals Commission Act 1997, le Immigration and Asylum Act 1999, le Nationality, Immigration and Asylum Act 2002, le Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, etc.) Act 2004, le Immigration, Asylum and Nationality Act 2006, le Borders, Citizenship and Immigration Act 2009, le Immigration Act 2014. Dans cette dynamique, l’Immigration Act 2016 n’est qu’une pierre supplémentaire à l’édifice du droit des étrangers en Angleterre et au Pays de Galles.

9Quel impact sur les libertés et les droits fondamentaux des personnes immigrées ce texte pourra-t-il avoir notamment au regard de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CESDH) dont, aux termes de son article 1, les personnes en situation irrégulière dans un des Etats parties peuvent bénéficier ? Pour en prendre la mesure, on envisagera tout d’abord les dispositions relatives au travail illégal (1°), puis à l’accès aux services (2°) pour finir sur des questions procédurales (3°).

10Avec l’Immigration Act 2016, le gouvernement britannique renforce l’interdiction du travail illégal au Royaume-Uni, et condamne à des sanctions et des peines plus lourdes les employeurs de migrants en situation irrégulière. Selon le ministère de l’intérieur, le raffermissement de la législation s’explique par la réduction du nombre d’emplois disponibles, l’exploitation des immigrés en situation irrégulière et par la baisse des salaires liée à cette situation9. Cette loi vise par conséquent les employés sans permis de séjour, ceux dont les documents ne sont pas ou plus valables et ceux qui exercent un emploi sans remplir la condition de nationalité qui leur est afférée.

11Avant 2006, il était prévu à l’encontre des entreprises des peines pécuniaires et non restrictives de libertés. Cette spécificité s’expliquait par le fait que le gouvernement était convaincu que certains employeurs prenaient la décision délibérée de ne pas vérifier si leurs salariés étaient en situation régulière. Les employeurs ne faisaient ainsi pas travailler sciemment du personnel en situation irrégulière, puisqu’ils fermaient les yeux.10

12En réaction, la loi de 2016 impose des peines plus sévères à l’encontre des employés en situation irrégulière ainsi que des employeurs dans le but de réduire le travail illégal et l’exploitation des immigrés en situation irrégulière. Cette loi vise à rendre le travail illégal plus facilement répressible et en accroit les sanctions. L’Immigration Act 2016 modifie en effet le régime de 2006 en imposant des amendes et des peines restrictives de liberté aux employeurs ayant une raison légitime de penser que l’employé était en situation irrégulière ou en violation d’une condition particulière (section 35(3)(1A)(b)).

13Le nouveau régime crée une législation plus sévère envers les employeurs, et double le montant de l’amende pour travail clandestin, laquelle atteint 20 000 £ par employé en situation irrégulière. Les agents du Bureau de l’Immigration peuvent fermer les locaux d’une entreprise soupçonnée d’employer des personnes en situation irrégulière pour une durée de 48h si l’employeur est récidiviste. Si l’employeur peut prouver qu’il a vérifié les permis de travail, l’avis de fermeture peut être annulé. Dans le cas contraire, la fermeture peut être effective pendant une certaine période, l’ouverture étant soumise aux inspections et à la conformité de vérification des permis de travail. En outre, la peine maximale d’emprisonnement d’un employeur de personnes en situation irrégulière passe de six mois à cinq ans (section 35 (4)).

14Certains sont portés à penser que cette nouvelle législation est contraire à l’article 4 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme relatif à l’esclavagisme et du travail forcé, les personnes exerçant un travail clandestin se trouvant fragilisées et soumises à des situations d’esclavagisme moderne11. A tout le moins, les sanctions prévues par la nouvelle législation peuvent être interprétées comme disproportionnées par rapport aux objectifs poursuivis.

15On signalera enfin que la loi de 2016 modifie la législation sur la vente d’alcool en interdisant qu’une autorisation de débit soit délivrée à une personne en situation irrégulière. Ce document peut être retiré à une personne qui emploie des personnes en situation irrégulière.

16« Si vous êtes ici illégalement, nous allons faire en sorte qu’il soit difficile pour vous de rester, nous allons mener des actions pour vous empêcher de travailler, de louer un logement, d’ouvrir un compte en banque, ou encore de conduire une voiture »12. Suivant la perspective de cette déclaration du Ministre de l’Immigration, l’Immigration Act 2016 s’intéresse à différents aspects de la vie quotidienne des personnes immigrées en situation irrégulière. D’après les explications du ministère de l’Intérieur, en créant des difficultés pour se loger, pour conduire ou pour gérer l’activité de son compte en banque, le législateur pense décourager les immigrés clandestins de se rendre sur le territoire britannique et encourager les personnes présentes à prendre le large. La question se pose toutefois de savoir si le fait de renforcer les sanctions déjà prévues par les lois précédentes n’a pas pour effet d’enraciner les immigrés en situation irrégulière dans la clandestinité.

A – L’accès au logement (Sections 39 à 42)

17 L’Immigration Act 2014 prévoit que les propriétaires de logement sont sommés de vérifier le statut des personnes immigrées avec lesquelles ils veulent contracter et établir un bail. La loi de 2014 demande aussi aux propriétaires de contrôler le statut de leurs locataires régulièrement et de vérifier que leurs cartes de séjour soient en cours de validité.

  • 13 Immigration Act 2016, section 39.

18 L’Immigration Act 2016, dans sa section 39, révise la section 33A(1) de l’Immigration Act 2014, et interdit à un propriétaire de contracter un bail avec des personnes qu’il sait en situation irrégulière. La section 33A(2) prend en compte les propriétaires qui auraient des doutes sérieux sur le statut légal de leurs locataires. Par ce texte, le gouvernement tente de s’attaquer avec plus de vigueur aux propriétaires qualifiés de “malhonnêtes” par le ministère, et de les inclure dans la lutte qu’ils mènent contre l’immigration clandestine13.

19 Par une révision de la section 33D de la loi de 2014, le gouvernement facilite la procédure d’expulsion des immigrés clandestins pour les propriétaires. En effet, la nouvelle procédure d’expulsion ne prévoit plus d’intervention du juge. Il suffit maintenant que le propriétaire notifie à ses locataires immigrés qu’ils doivent quitter les lieux pour que cette notification ait force exécutoire et valeur d’une décision de justice. Cette disposition entache le droit à un procès équitable protégé par l’article 6 de la CESDH dans la mesure où la décision est unilatérale et où le propriétaire, personne privée, se substitue aux institutions judiciaires. Cette disposition, combinée à la restriction de l’accès à la justice de la partie 4 de l’Immigration Act 2016, limite sérieusement les possibilités d’actions en justice des personnes concernées.

20 Ces dispositions pourraient aussi entraver la liberté à la vie privée et familiale établie à l’article 8 de la CESDH. L’Act de 2016 exige en effet des propriétaires privés qu’ils s’immiscent dans la vie privée des locataires pour effectuer des contrôles. La question se pose de savoir si ces ingérences ne violent pas la vie privée des locataires, en particulier leur domicile, d’autant s’ils s’avèrent finalement en situation régulière. Mais le problème est que les propriétaires qui n’effectuent pas ces contrôles et ne prennent pas les mesures nécessaires pour éviter d’allouer des logements à des immigrés en situation irrégulière, encourent des sanctions. Quid alors de la compatibilité de ces dispositions avec le principe de non-discrimination posé à l’article 14 de la CESDH ? En effet, les propriétaires pourraient être tentés d’éviter de contracter avec des personnes immigrées, même en situation régulière, pour éviter d’avoir à effectuer les contrôles et d’être potentiellement soumis à des sanctions.

B – Le permis de conduire – sections 43 et 44

21 Le permis de conduire est l’un des moyens qui permet à certaines personnes d’être employées, et c’est pour cette raison qu’ils sont aussi visés par l’Immigration Act 2016. La section 43 de l’Immigration Act 2016 accorde ainsi aux agents de l’immigration le droit de saisir les permis de conduire qui ont été délivrés par le Royaume-Uni. Les fonctionnaires de police sont autorisés à saisir ces documents qu’ils soient en cours de validité ou non, quand ils ont des « doutes raisonnables » sur le statut de la personne qu’ils contrôlent. L’Etat donne le pouvoir aux autorités d’effectuer des perquisitions dans tout lieu occupé ou contrôlé par la personne immigrée. Pour effectuer un tel contrôle, il faut que l’agent soit autorisé à l’effectuer ou qu’il prévienne ses supérieurs hiérarchiques. Cependant, la notion de « doute raisonnable » n’est pas précisée par la loi ; les erreurs judiciaires qui peuvent en résulter accentuent les risques violations du droit à la vie privée et à la présomption d’innocence.

22 Par ailleurs, la section 44 de l’Immigration Act 2016 modifie l’Immigration Act 1971 et introduit une nouvelle infraction pénale : conduire en étant en situation illégale sur le territoire Britannique. Après condamnation, la justice peut ordonner la saisie du véhicule utilisé lors de l’infraction. De plus, les immigrés en situation irrégulière qui prennent le volant encourent jusqu’à 51 semaines de prison et une amende. La sanction paraît à tout le moins disproportionnée et contraire au droit à un procès équitable.

C – Le compte en banque

23 L’Immigration Act 2014 avait déjà restreint l’accès aux services de santé, au compte en banque et à la location de logement. L’idée était d’empêcher les personnes immigrées en situation irrégulière d’utiliser des services bancaires ou de créer des entreprises. La section 45 de l’Immigration Act 2016 définit, pour les comptes bancaires, des règles similaires à celles adoptées pour les propriétaires de logement du parc locatif privé. Les banques sont ainsi sommées de vérifier régulièrement le statut de leurs clients immigrés, pour être certain qu’ils ne sont pas arrivés clandestinement sur le territoire ou que leurs titres de séjour sur le territoire britannique sont encore valables. Les clients qui ont créé des entreprises sont particulièrement visés par ce texte, puisque les banques doivent vérifier régulièrement que les documents autorisant leur séjour sont en règles. Le ministère de l’intérieur est en outre autorisé à geler les comptes en banque des personnes immigrées vivant au Royaume-Uni quand il y a des preuves que ces personnes sont en situation irrégulière.

  • 1

24 Etant donné que la loi de 2014 interdisait déjà aux banques d’ouvrir des comptes en banque à des immigrés clandestins, la loi de 2016 paraît s’intéresser principalement aux personnes dont les documents autorisant le séjour ont expiré. Là encore on peut s’interroger sur la compatibilité de ces dispositions avec l’article premier du premier protocole de la CESDH qui prévoit que « toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens »14.

25L’article 92 du Nationality, Immigration and Asylum Act 2002, modifié par la loi de 2014, expose les modalités selon lesquelles un demandeur peut faire un recours devant les juridictions britanniques lorsqu’il se trouve au Royaume-Uni, et celles selon lesquelles le recours n’est possible qu’après qu’il ait quitté le pays. En l’occurrence, un recours ne peut être effectué tant que le demandeur est au Royaume-Uni si le Secrétaire d’Etat a certifié que l’affaire est sans fondement au sens de l’article 94 de la loi de 2002. Par ailleurs, l’article 97A de la loi de 2002 interdit de former un recours en restant au Royaume-Uni si le Secrétaire d’Etat décide que l’expulsion de la personne est justifiée par la protection de la sécurité publique.

26La loi de 2014 a ajouté un article 94B à la loi de 2002. Ce dernier empêche aux personnes soumises à l’expulsion, principalement des criminels étrangers, de former un recours avant d’être expulsés. De ce fait, le recours n’est envisageable qu’à l’extérieur du Royaume-Uni. La loi de 2016 modifie l’article 94B. Elle étend le principe du « deport first, appeal later » à condition que l’expulsion provisoire ne cause pas de préjudices irréversibles et ne contrevienne pas aux droits de l’Homme. Avec le nouveau régime de 2016, une personne ne peut former un recours au Royaume-Uni que si sa demande d’asile ou sa requête fondées sur les violations des droits de l’Homme dont elle peut faire l’objet a été rejetée et que s’il y a un risque sérieux de préjudices irréversibles dans le cas où cette personne est expulsée vers un autre Etat.

27Cette nouvelle législation durcit fortement le système anglais d’immigration. Là encore on peut s’interroger sur sa compatibilité avec la Convention Européenne des Droits de l’Homme. Par comparaison, la procédure du traitement accéléré de demande d’asile française avait été condamnée par la Cour Européenne des Droits de l’Homme en 2012 dans l’arrêt I.M c. France (Requête n° 9152/09). Selon la Cour, la procédure prioritaire de demande d’asile française méconnaissait le droit à un recours effectif en l’absence de recours suspensif contre une décision de renvoi des demandeurs d’asiles avant la fin de l’examen de leur cas. La France fut condamnée pour violation de l’article 13 (droit à un recours effectif) combiné à l’article 3 (interdiction de la torture), moins pour le principe même du traitement accéléré des demandes d’asiles que pour les défauts de la procédure mise en place (brièveté des délais de recours, difficultés matérielles et procédurales, etc).

28La Cour Européenne des Droits de l’Homme pourrait être toute aussi sévère concernant l’Immigration Act 2016.

29En premier lieu, et à la lecture de l’arrêt I.M c. France, la loi de 2016 pourrait être considérée violer l’article 13 de la CESDH combiné à l’article 3 concernant le droit à un recours effectif. En effet, l’accès à la justice des personnes en situation irrégulière ayant été expulsées est restreint. A l’extérieur du territoire, il peut être plus difficile de regrouper les preuves nécessaires à décharge et de respecter les délais. Aussi, outre la violation d’un droit au recours effectif, le Royaume-Uni pourrait être responsable indirectement d’actes de tortures ou de persécution à l’égard de personnes renvoyées dans des pays où elles encourent ce risque.

  • 15 Article 14, Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme

30En deuxième lieu, la loi de 2016 peut aussi entraver le droit à la vie privée et familiale15. Les familles risquent en effet d’être séparées pendant la durée du recours. Si le recours aboutit à un résultat positif, la loi de 2016 aura eu pour résultat de séparer de façon injustifiée le demandeur expulsé à l’étranger et sa famille restée au Royaume-Uni.

31En troisième lieu, l’Immigration Act 2016 peut être considéré contrevenir à l’article 2 du Protocole Additionnel à la Convention EDH relatif au droit à l’instruction. En effet, d’une situation où la personne expulsée est le seul parent d’un enfant scolarisé au Royaume-Uni, et que ce dernier n’a d’autres choix que d’accompagner le parent pour vivre à l’étranger jusqu’à ce que le recours soit effectué, résulterait une interruption significative de l’éducation de l’enfant. A contrario, cette pourrait aussi être considéré comme un risque sérieux de préjudices irréversibles rendant l’expulsion du parent impossible.

32Le gouvernement britannique a publié des explications s’agissant de la mise en œuvre de l’article 94B du Nationality, Immigration and Asylum Act 2002, ajouté par la loi de 2014, afin d’appliquer une ligne directrice commune. La section 2 de ce document expose les différents cas où l’article 94B ne peut être appliqué. Par exemple si l’affaire est jugée au titre de l’article 96 la loi de 2002, l’article 94B ne peut être utilisé puisque l’article 96 ne permet pas d’effectuer de recours. EN outre, les explications renseignent aussi sur ce qui est considéré comme un risque sérieux de préjudices irréversibles, à savoir, par exemple une situation où la personne est atteinte d’une grave maladie dont les traitements ne sont pas disponibles ou sont inaccessibles dans le pays de renvoi.

33Néanmoins, ces explications n’ont pas de force contraignante à l’égard des juges qui peuvent donc décider de s’en éloigner.

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34 Cette nouvelle législation britannique apparaît comme une réponse disproportionnée face à la situation des migrants. Les dispositions du texte apparaissent en contradiction directe avec plusieurs principes protégés par la Convention EDH. Pourtant, l’actualité conduit à penser que la situation risque de s’enliser. Les autorités Britanniques ont en effet proposé de financer un mur d’une hauteur de quatre mètres au point de passage principal entre l’Europe continentale et la Grande-Bretagne.

  • 16 Proecting Human Rights in the UK, the Conservatives’ Proposals for changing Britain’s Human Rights (…)

35Face à ces diverses initiatives, des recours seront sans doute introduits devant la Cour Européenne des Droits de l’Homme, ce qui ne sera pas, en réaction, sans apporter de l’eau au moulin des nombreuses voix qui s’élèvent au Royaume-Uni pour abroger le Human Rights Act de 1998, loi par laquelle le Royaume-Uni intègre les principes de la Convention EDH dans son droit national. Le British Bill of Rights publié par les Conservateurs en 201416 introduit en ce sens des moyens supplémentaires du contrôle du parlement sur l’autorité judiciaire et remet au premier plan la tradition de suprématie parlementaire. Derrière la volonté de « rapatrier » la protection des droits de l’homme au Royaume-Uni s’affiche aussi clairement le souhait de s’affranchir de toute influence de la Cour de Strasbourg.

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36Immigration Act de 2016

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Les Lettres « Actualités Droits-Libertés » (ADL) du CREDOF (pour s’y abonner et se désabonner) sont accessibles sur le site de la Revue des Droits de l’Homme (RevDH)Contact

 

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