Congrès ou référendum ? Les options de Hollande sur le droit de vote des étrangers

Mediapart.fr

28 juin 2012 | Par Carine Fouteau

Serpent de mer de la gauche au pouvoir, le droit de vote des étrangers non communautaires aux élections municipales a-t-il une chance d’aboutir lors du quinquennat de François Hollande ? La question est éminemment politique, une telle réforme supposant une volonté sans faille du nouveau gouvernement. Mais des paravents juridiques sont érigés de-ci de-là, ces derniers jours, dans le camp même de ceux supposés la mettre en œuvre.

À peine le candidat socialiste élu, Robert Badinter, le 8 mai 2012 à la télé, a jugé utile d’intervenir pour affirmer que le droit de vote des étrangers serait la mesure « qui aurait le même impact » que l’abolition de la peine de mort qu’il a fait voter en 1981 en tant que ministre de la justice. « Je sais que ce n’est pas populaire », avait-il avancé, mais « c’est une nécessité. » « Le grand problème que nous avons, avait-il argumenté, c’est l’intégration des immigrés. Vous ne pouvez pas conserver des femmes et des hommes établis paisiblement dans une commune, y payant leurs impôts et considérés comme de simples sujets. Il faut qu’ils participent à la vie publique au niveau local. »

Sauf que l’allant ressenti au début de la campagne de François Hollande s’est progressivement dissipé, jusqu’à laisser la place à l’embarras, voire au rejet, y compris dans la majorité, comme si des mois d’invectives de la droite sur ce thème avaient fini par en faire douter certains.

La crise économique et sociale et l’arithmétique politicienne sont le plus souvent appelées à la rescousse pour justifier un éventuel reniement : en cas de référendum sur cette question, les Français auraient d’autres préoccupations que d’accorder des droits nouveaux à une catégorie spécifique de la population ; en cas de Congrès, la gauche n’obtiendrait pas les voix nécessaires, à moins que les centristes et les « humanistes » de droite ne se rallient.

Sans préjuger de la détermination de l’exécutif à porter ou non cette réforme, promise une première fois en 1981, Mediapart a demandé à des juristes quels étaient les scénarios techniques à la disposition du président de la République.

  • Tout d’abord, pas moyen d’éviter une révision constitutionnelle.

Une révision est indispensable dans la mesure où l’article 3 du texte fondateur de la Ve République, à son alinéa 4, dispose que « sont électeurs (…) tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ». L’ouverture du droit de vote aux ressortissants européens à certaines élections, intégrée à l’article 88-1, a nécessité une réforme de ce type, en date du 25 juin 1992, préalable à la ratification du Traité de Maastricht. Signe qu’elle a été conçue comme dérogatoire, la disposition n’a pas modifié l’article 3, resté tel quel. Elle est totalement cadrée : le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales n’est accordé qu’« aux seuls citoyens de l’Union résidant en France ».

« Le président de la République ne peut faire autrement que de recourir à l’article 89 de la Constitution consacré à sa révision », insiste Anne-Marie Le Pourhiet, professeur de droit public à l’université Rennes 1 et vice-présidente de l’Association française de droit constitutionnel. Cet article, rappelle-t-elle, prévoit que le texte de loi soit, en amont, adopté séparément par les deux chambres en termes identiques, ce qui ne devrait pas poser de problèmes, car la gauche est majoritaire à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Projet de loi porté par le gouvernement ou proposition de loi parlementaire ? Peu importe, selon la juriste, qui estime plus probable la première hypothèse. S’il pense que la réforme est susceptible de passer et qu’il est prêt à la défendre, le premier ministre devrait en effet la reprendre à son compte.

« Toutes les révisions, y compris les plus importantes, se sont faites par la procédure du Congrès »

Comme pour toute révision de la Constitution, l’alternative est alors la suivante : Congrès ou référendum. Lors de sa campagne, François Hollande, n’a, dans un premier temps, pas insisté sur les soubassements technico-politiques de sa promesse. Il a ensuite évoqué le référendum, comme une manière de garantir aux Français qu’ils auraient leur mot à dire. La Constitution prévoit que « le projet de révision n’est pas présenté au référendum lorsque le président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ».

Autrement dit, François Hollande a le choix. Chaque formule présente des avantages et des inconvénients. « La rédaction du troisième alinéa de l’article 89 et l’esprit de la Constitution voudraient que les révisions importantes de celle-ci soient soumises au peuple français et que le Congrès ne soit réuni que pour les retouches mineures », indique Anne-Marie Le Pourhiet. « Toutefois, ajoute-t-elle aussitôt, en pratique, ce n’est plus comme cela que les choses se passent depuis le départ du général de Gaulle puisque toutes les révisions, y compris les plus importantes, se sont faites par la procédure du Congrès, à l’exception de celle du quinquennat en 2000. »

  • La solution du Congrès est compromise.

Une révision de la constitution par la réunion plénière ponctuelle des membres de l’Assemblée nationale et du Sénat, est compromise en raison du rapport de force issu des élections législatives de 2012. Faute de disposer des trois cinquièmes des voix, la gauche devrait compter sur le soutien de parlementaires de droite. « En l’état actuel, le vote par le Parlement est loin d’être acquis, d’autant que des défections, y compris parmi les socialistes, sont à prévoir », indique Anne Levade, professeure de droit constitutionnel et de droit de l’Union européenne à l’université Paris 12.

« En 1992, rappelle-t-elle, le Congrès avait voté sans problème pour le droit de vote des ressortissants de l’Union européenne, pour plusieurs raisons spécifiques : il s’agissait de contrer la critique du déficit démocratique de l’UE, selon l’un des objectifs du Traité de Maastricht ; alors que le principe de réciprocité était implicite, le législateur français avait pris ses précautions en l’inscrivant dans la Constitution ; le débat, enfin, allait bien au-delà du vote puisque l’enjeu était à moyen terme la mise en place de l’euro. »

Anne-Marie Le Pourhiet en arrive à la même conclusion. La procédure du Congrès lui paraît bouchée, dans la mesure où elle suppose de réunir 555 suffrages, ce qui paraît difficile « même en allant chercher au centre, ou dans le groupe RDSE (Rassemblement démocratique et social européen – ndlr) et chez les non inscrits du Sénat ».

  • Reste le référendum.

En cas de rejet par le Parlement, l’exécutif pourrait faire porter par l’opposition la responsabilité de l’échec. Un « non » des Français, en particulier sur un droit à accorder aux étrangers, serait, quant à lui, porteur de divisions au sein de la société et perçu comme un échec direct du chef de l’État. Plus risqué, mais faisable, à condition que le gouvernement y croie.

Anne Levade, qui a participé aux travaux préparatoires de deux révisions de la Constitution de la Ve République, précise dans quel cadre cette option serait crédible. Lors de sa campagne, François Hollande s’est engagé sur d’autres mesures impliquant une réforme constitutionnelle. L’organisation de référendum étant coûteuse, il n’est, selon elle, pas judicieux d’en planifier une série en période de crise. En outre, les électeurs pourraient se lasser.

« Un référendum seul sur cette question est politiquement risqué, renchérit Anne-Marie Le Pourhiet. D’une part, il n’est pas du tout certain qu’une majorité de Français veuille de cette réforme. D’autre part, ils risquent d’être agacés que l’exécutif n’ait d’autre priorité en période de vaches maigres que d’organiser une consultation coûteuse, destinée à satisfaire une catégorie de population ciblée. Ne faire un référendum que sur cela relève de la roulette russe. »

« Le gouvernement ne dispose que d’un an, jusqu’à mars 2013 »

Une possibilité serait donc que plusieurs questions soient posées en même temps le jour de la consultation. Celles-ci, indique Anne Levade, pourraient être soit dissociées, c’est-à-dire qu’elles seraient indépendantes les unes des autres, ce qui pose des problèmes techniques au moment du dépouillement, soit liées, c’est-à-dire qu’un rejet sur un point pourrait entraîner un refus global, et inversement. Dans un cas comme dans l’autre, une cohérence doit être trouvée et faire l’objet d’une solide campagne d’explication.

Modernisation des institutions, décentralisation, rapprochement des citoyens de leurs représentants ? Avec quels thèmes le droit de vote des étrangers pourrait être associé sans créer d’effets de sens douteux ? Les deux juristes imaginent par exemple une articulation avec une révision de la responsabilité pénale du président de la République, avec une disposition visant à exclure ce dernier du Conseil constitutionnel et/ou avec l’instauration d’un référendum d’initiative populaire.

Elles n’excluent pas non plus un « paquet » avec le retrait du mot « race » de la Constitution, même si elles ne sont pas forcément favorables à cette proposition, l’inscription des deux premiers articles de la loi de 1905 sur la séparation des Églises et de l’État et une mention expresse permettant de ratifier la Charte européenne sur les langues minoritaires et régionales.

La technique du tout ou rien paraît dangereuse et frustrante à Anne-Marie Le Pourhiet. « On se retrouverait, indique-t-elle, dans une consultation de caractère plébiscitaire où l’on aurait l’impression de voter pour un homme plutôt que pour une question de fond. C’est le type de référendum gaullien de 1969 : les Français ont été appelés à se prononcer à la fois sur la réforme du Sénat et la réforme des régions et, en prime, sur le maintien du général de Gaulle au pouvoir. »

Anne Levade estime aussi que le référendum à questions multiples est plus satisfaisant du point de vue du citoyen : « Peu habituelle, cette solution est envisageable. Elle a le mérite de la clarté et de la lisibilité. »

Se pose enfin la question de l’agenda. Prendre son temps au risque de repousser la réforme ad vitam, ou la lancer en n’étant pas sûr du résultat. « Un “non”, quelle que soit la question posée, serait dramatique pour la réforme, indique la juriste, car il la repousserait de plusieurs années. En même temps, le gouvernement ne dispose que d’un an, jusqu’à mars 2013, puisque les prochaines élections locales sont en 2014 et qu’il est peu concevable de changer les règles du jeu dans l’année qui précède. »

Professeur de sciences politiques à l’université Montpellier 1, Paul Alliès, président de la Convention pour la VIe République, propose lui de changer de focale. Une révision de la Constitution est indispensable, mais plutôt que des rafistolages, il invite le PS à « enfin réformer la citoyenneté pour la dissocier de la nationalité », en réformant l’article 3 lui-même. Dans les faits, les étrangers ont acquis une citoyenneté sociale : ils sont par exemple électeurs dans les instances représentatives du personnel de leur entreprise, peuvent être élus délégués syndicaux et sont électeurs et éligibles dans les conseils d’administration des caisses de sécurité sociale. Ils peuvent aussi être élus parents délégués et, à ce titre, participer aux conseils des écoles maternelles et élémentaires ainsi qu’aux conseils d’administration des collèges et des lycées.

« Le débat visant à lier la citoyenneté politique à la résidence est ancien et récurrent, mais, regrette-t-il, il n’a pas suffisamment évolué. De peur d’être taxée de laxisme, la gauche est empêtrée depuis des années, alors que l’opinion publique semble prête. Si les socialistes n’avaient pas peur de l’immigration, ils feraient cette réforme. » 

Les décisions juridiques traduiront la stratégie politique du gouvernement. Encore faut-il que ses membres parviennent à masquer leurs désaccords et à trouver une position commune, sous l’impulsion du chef de l’État.

La boîte noire :

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